Морская администрация: назад в будущее


В соответствии с информацией, размещенной 17.01.2018 г. на едином веб-портале органов исполнительной власти Украины, на заседании Кабинета Министров Украины утверждено постановление о создании нового центрального органа исполнительной власти (далее – «ЦОИВ») – Государственной службы морского и речного транспорта Украины (Морской администрации). Одновременно этим же постановлением Кабинета Министров Украины утверждено Положение о Морской администрации (далее – «Положение»).

При этом вызывает недоумение указанная в постановлении дата его принятия Кабинетом Министров Украины– 06.09.2017 г. и, соответственно, прошлогодний регистрационный номер –1095. Возникает логичный вопрос, что же тогда было утверждено на заседании Кабинета Министров Украины 17.01.2018 г., если постановление № 1095 (далее – «Постановление КМУ № 1095») о создании Морской администрации было утверждено Кабинетом Министров Украины еще 06.09.2017 г.?

Кроме того, Распоряжением Кабинета Министров Украины от 17.01.2018 г. № 28-р назначен заместитель Председателя Морской администрации, которым стал Петренко Д. С., ранее занимавший должность заместителя Председателя Государственной службы Украины по безопасности на транспорте. А следующим Распоряжением Кабинета Министров Украины от 17.01.2018 г. № 29-р на Петренко Д. С. временно, до назначения в установленном порядке, возложено исполнение обязанностей Председателя Морской администрации.

Интересна объявленная Министром инфраструктуры дата начала функционирования Морской администрации – 01.08.2018. Как отметил в интервью информационному агентству «Интерфакс-Украина» Министр инфраструктуры Украины В. Омелян в декабре 2017 года, Мининфраструктуры специально установило такую дату, исходя из необходимости прохождения аудита IMO, рекомендации которого будут учтены при формировании Морской администрации.

Стоит отметить, что до 2012 года в Украине существовал профильный ЦОИВ (правительственный орган государственного управления) в сфере морского и речного транспорта: Государственный департамент морского и речного транспорта Украины (1996-1999 г.г., 2000-2009 г.г.), Государственная администрация морского и речного транспорта Украины (1999-2000 г.г., 2009-2012 г.г.).

С момента ликвидации в 2012 году до создания Морской администрации профильный ЦОИВ в Украине отсутствовал. Департамент реформирования и функционирования морского и речного транспорта таковым не является, поскольку функционирует на правах структурного подразделения Мининфраструктуры.

В соответствии с Положением (п. 1), Морская администрация является ЦОИВ, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через Министра инфраструктуры, реализующим государственную политику в сферах морского и речного транспорта, торгового мореплавания, судоходства на внутренних водных путях, навигационно-гидрографического обеспечения мореплавания, а также в сфере безопасности на морском и речном транспорте (кроме сферы безопасности мореплавания судов флота рыбной промышленности).

Положением (п. п. 15, 16) предусмотрено, что Морская администрация является юридическим лицом публичного права; структуру аппарата Морской администрации утверждает Председатель Морской администрации по согласованию с Министром инфраструктуры; штатное расписание и смету аппарата Морской администрации утверждает Председатель Морской администрации по согласованию с Минфином.

Основные задачи Морской администрации определены в п. 3 Положения, а именно:

1) выполнение отдельных функций по реализации государственной политики в соответствующих сферах (морского и речного транспорта, торгового мореплавания, судоходства на внутренних водных путях, навигационно-гидрографического обеспечения мореплавания, а также в сфере безопасности на морском и речном транспорте, кроме сферы безопасности мореплавания судов флота рыбной промышленности);

2) внесение на рассмотрение Министра инфраструктуры предложений по обеспечению формирования государственной политики в соответствующих вышеперечисленных сферах;

3) обеспечение исполнения обязательств, вытекающих из членства Украины в международных организациях, деятельность которых связанас морским и речным транспортом, торговым мореплаванием, судоходством на внутренних водных путях, навигационно-гидрографическим обеспечением мореплавания (кроме судов флота рыбной промышленности);

4) обеспечение соблюдения и исполнения обязательств, принятых по международным договорам Украины в сферах морского и речного транспорта, торгового мореплавания, судоходства на внутренних водных путях, навигационно-гидрографического обеспечения мореплавания;

5) осуществление государственного надзора (контроля) за безопасностью на морском и речном транспорте, за торговым мореплаванием, судоходством на внутренних водных путях, навигационно-гидрографическим обеспечением мореплавания (кроме судов флота рыбной промышленности);

6) предоставление в предусмотренных законом случаях административных услуг в сфереморского и речного транспорта.

Полномочия Морской администрации, предоставленные ей для реализации вышеуказанных задач, определены в п. 4 Положения.

Не перечисляя детально все 60 полномочий Морской администрации, указанных в п. 4 Положения, остановимся лишь на наиболее интересном и неоднозначном, на наш взгляд, полномочии.

Так, согласно п/п 55 п. 4 Положения, Морская администрация осуществляет управление объектами государственной собственности, которые относятся к сфере управления Морской администрации. В связи с наличием данного полномочия возникает вопрос разграничения компетенции Мининфраструктуры и Морской администрации в управлении имуществом государственных предприятий морехозяйственного комплекса, которые на данный момент отнесены к сфере управления Мининфраструктуры.

Ведь в п/п 63 п. 4 Положения о Министерстве инфраструктуры Украины, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 30.06.2015 г. № 460 (далее – «Положение о Мининфраструктуры»), у Мининфраструктуры остается полномочие на осуществление в соответствии с законодательством функции по управлению объектами государственной собственности.

Кроме того, п/п 12, п/п 20 п. 10 Положения о Мининфраструктуры касательно полномочий Министра на: привлечение к дисциплинарной ответственности руководителей предприятий, учреждений и организаций, относящихся к сфере управления Мининфраструктуры; назначение на должности по согласованию с председателями местных госадминистраций и увольнение с должностей руководителей предприятий, учреждений и организаций, относящихся к сфере управления Мининфраструктуры, заключение (перезаключение, продление) контрактов с ними.   

При этом изменений ни в Распоряжение Кабинета Министров Украины от 21.03.2011 г. № 265-р «Вопросы управления Министерством инфраструктуры объектами государственной собственности», которым к сфере управления Министерства инфраструктуры отнесены все государственные предприятия морского транспорта – бывшие морские порты (теперь – портовые операторы государственной формы собственности), ни в Распоряжение Кабинета Министров Украины от 04.03.2013 г. № 133-р «О согласовании предложения о реорганизации государственных предприятий морского транспорта», которым к сфере управления Министерства инфраструктуры отнесено государственное предприятие «Администрация морских портов Украины», Постановлением КМУ № 1095 не внесено.

Таким образом, возникает неоднозначная ситуация, при которой, с одной стороны, полномочие на управление объектами государственной собственности, в том числе закрепленными на праве хозяйственного ведения за государственными предприятиями, учреждениями и организациями морского транспорта, предоставлено Кабинетом Министров Украины (Постановлением КМУ № 1095) Морской администрации, с другой стороны, указанные государственные предприятиям, учреждения и организации на сегодняшний день остались в сфере управления Мининфраструктуры, что предусмотрено опять же актами Кабинета Министров Украины (Распоряжения Кабинета Министров Украины от 21.03.2011 г. № 265-р,от 04.03.2013 г. № 133-р).

Вышеописанная ситуация напоминает 2006-2007 г.г., когда вначале Распоряжением Кабинета Министров Украины от 30.11.2006 г. № 594 было создано государственное хозяйственное объединение Государственный концерн «Укрморпорт» (далее – ГК «Укрморпорт»), в состав которого были включены все государственные предприятия морского транспорта – бывшие морские порты, далее Постановлением Кабинета Министров Украины от 12.06.2007 г. № 814 был утвержден Устав Государственного концерна «Укрморпорт». При этом, с одной стороны, вышеупомянутым Распоряжением Кабинета Министров Украины от 30.11.2006 г. № 594 ГК «Укрморпорт» был отнесен к сфере управления тогда еще Минтранссвязи, с другой стороны, генеральный директор ГК «Укрморпорт» назначался Кабинетом Министров Украины (хоть и по представлению Минтранссвязи).

Ситуация с созданием ГК «Укрморпорт» обострилась до предела, когда в некоторых морских портах одновременно были назначены два руководителя: один – Минтранссвязи, другой – генеральным директором ГК «Укрморпорт», и доходило до абсурда, при котором каждый из назначенных руководителей порта, находясь в соседних кабинетах либо этажах, издавал приказы и распоряжения, в которых указывалось, что он «единственный легитимный и всем сотрудникам предприятия необходимо выполнять только его приказы и распоряжения». В итоге ГК «Укрморпорт» в 2008 году был ликвидирован, хотя судебные споры о «восстановлении на работе» назначенных им руководителей морских портов продолжались еще не один год.

Поэтому, на наш взгляд, принципиально важной первоочередной задачей Кабинета Министров Украины сейчас является исключение дублирования полномочия Мининфраструктуры и Морской администрации по управлению объектами государственной собственности морехозяйственного комплекса.

Как видим из анализа задач, предусмотренных п. 3 Положения, в компетенцию Морской администрации переходит часть функционала Государственной службы Украины по безопасности на транспорте (далее – «Укртрансбезопасность»). Указанное подтверждается также изменениями, которые вносятся Постановлением КМУ№ 1095 в Постановление Кабинета Министров Украины от 13.09.2002 г. № 1371 «О порядке участия центральных органов исполнительной власти в деятельности международных организаций, членом которых является Украина» и Положение о Государственной службе Украины по безопасности на транспорте, утвержденное постановлением Кабинета Министров Украины от 11.02.2015 г. № 103 путем, соответственно, замены слова «Укртрансбезопасность» на слова «Морская администрация» и исключения функции надзора (контроля) в сфере морского и речного транспорта из компетенции Укртрансбезопасности.

Кроме того, Постановлением КМУ № 1095 вносятся изменения в постановление Кабинета Министров Украины от 05.04.2014 г. № 85 «Некоторые вопросы утверждения предельной численности работников аппарата и территориальных органов центральных органов исполнительной власти, других государственных органов» путем:

- установления предельной численности работников аппаратавновь воссозданного ЦОИВ – Морской администрации в количестве 226 человек, в том числе государственных служащих – 165 человек;

- уменьшения предельной численности работников аппарата Укртрансбезопасности с 839 человек до 613 человек, в том числе уменьшения предельной численности государственных служащих Укртрансбезопасности с 549 до 384 человек.

Таким образом, одновременно с передачей Морской администрации части компетенции Укртрансбезопасности уменьшается предельная численность сотрудников последней. Т. е. создание Морской администрации не повлечет за собой увеличение численности государственного аппарата. Однако, с учетом того, что Постановлением КМУ № 1095 Морская администрация создается вновь, а не на основе и не путем реорганизации Укртрансбезопасности, правовые гарантии перевода сокращаемых сотрудников Укртрансбезопасности на работу в Морскую администрацию на сегодняшний день отсутствуют.

Исходя из п. 7 Положения, создаются также территориальные органы Морской администрации. Можем предположить, что указанные территориальные органы будут созданы на базе территориальных управлений Укртрансбезопасности.

Согласно п. 9 Положения, Морская администрация в пределах полномочий, предусмотренных законом, на основе и во исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины и постановлений Верховной Рады Украины, принятых в соответствии с Конституцией и законами Украины, актов Кабинета Министров Украины, приказов Мининфраструктуры издает приказы организационно-распорядительного характера, распоряжения, организует и контролирует их выполнение. Учитывая то, что правовой статус Морской администрации урегулирован на уровне постановления Кабинета Министров Украины, а не закона, верность юридической техники формулирования указанной правовой нормы вызывает большие сомнения. Практически же такая формулировка может привести к обоснованному оспариванию любого приказа либо распоряжения, изданного Морской администрацией, в связи с отсутствием у нее на данный момент полномочий, предусмотренных именно законом.  

Пунктом 10 Положения предусмотрено, что возглавить Морскую администрацию должен Председатель, который назначается на должность и освобождается от нее Кабинетом Министров Украины по предложению Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы в соответствии с законодательством о государственной службе.

Положением (п. 12) также предусмотрены должности двух заместителей, в том числе одного первого заместителя Председателя Морской администрации, которые назначаются на должность и освобождаются от нее Кабинетом Министров Украины по предложению Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы в соответствии с законодательством о государственной службе.

Положение в п. 13 предоставляет полномочия Председателю, другим должностным лицам Морской администрации составлять в случаях, предусмотренных законом, протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания.

Кроме того, п. 14 Положения предусматривает возможность создания коллегии для согласованного решения вопросов, обсуждения важнейших направлений деятельности Морской администрации, а для рассмотрения научных рекомендаций и проведения профессиональных консультаций по основным вопросам деятельности Морской администрации – других постоянных или временных консультативных, совещательных и иных вспомогательных органов, количественный и персональный состав, положения о которых утверждает Председатель Морской администрации. При этом,согласно п. 14 Положения, решения коллегии могут быть реализованы путем издания соответствующего приказа Морской администрации, что, однако, исходя из рассмотренной нами ранее нормы п. 9 Положения, может быть значительно усложнено отсутствием на данный момент у Морской администрации предусмотренных законом полномочий для издания приказов.

Отправить сообщение